Предисловие

В декабре 2019 года было объявлено, что Азиатский банк развития (АБР) выступит в качестве консультанта по сделкам для Министерства народного образования Республики Узбекистан и окажет содействие при выборе частного партнера, который поможет в строительстве, управлении и содержании объектов, в то время как образовательные услуги будут предоставляться государственным сектором. Очень сильно смахивает на Private Finance Initiative (PFI) — Инициативу частного финансирования (Великобритания).
Давайте немного проясним, что предлагается и какие выгоды и неприятности несет проект ГЧП в такой схеме.

Совершенно радует, что Министерство определило потребность в инвестициях в социальную инфраструктуру (школы, больницы, поликлиники и т.д.) и знает, где необходимо строить школы: нужно построить 7 школ, капитально отремонтировать и и реконструировать еще 7 школ в Сергилийском районе города Ташкента.

Давайте уточним сначала, что Правительство может оплачивать формирование инфраструктуры несколькими способами:

1. В настоящее время большая часть финансирования инвестиций в инфраструктуру поступает из налоговых поступлений и/или государственных займов (зачастую от международных банков), и, как и все правительства мира, планирует ежегодно тратить от несколько процентов от валового внутреннего продукта (ВВП) ежегодно.
2. Но все меняется — значительная часть намеченной инфраструктуры будет также финансироваться и из частных источников.

Одним из путей частного финансирования и является государственно-частное партнерство (ГЧП).

Кстати, ошибочным убеждением является сама мысль, что частные инвестиции могут полностью заменить государственные. Это не так — ведь даже в странах с развитым законодательством и особым, даже я бы сказал бы «трепетным» отношением к инвесторам, сумма затрат по проектам с использованием механизма ГЧП составляет максимум 6-7% от суммы государственных капитальных вложений.

Принципиальное различие между обычными государственными закупками и гозакупками на условиях ГЧП заключается в том, какая сторона привлекает финансирование для строительства того или иного объекта. В традиционных закупках по-прежнему участвует частный сектор (частные подрядчики, к примеру, строят объекты), но финансирование все-таки обеспечивает государственный сектор.

Если же государственный сектор закупает актив с использованием ГЧП, то в абсолютном большинстве случаев формируется частная компания — специальная проектная компания (Special Purpose Vehicle — SPV), которая и привлекает финансирование от кредиторов и инвесторов в акционерный капитал (акционеров-спонсоров) для оплаты строительства.

После того, как актив построен и пригоден для эксплуатации, налогоплательщик в лице правительственного органа начинает производить регулярные «единые платежи» (‘unitary charge’ payments) в пользу SPV в течение срока действия соглашения, как правило, от 25 до 30 лет.
Школа передается Министерству образования, и ученики также, как и в других школах, обучаются бесплатно.
Но частный партнер может предоставлять дополнительные услуги, используя помещения школы — это отдельно оговаривается в соглашении о государственно-частном партнерстве.

Напомним, что по законодательству о ГЧП Республики Узбекистан, этот срок может быть в пределах от 3 до 49 лет. Эти платежи включают в себя выплату по кредитам и процентам, дивиденды акционеров, затраты на обслуживание построенных объектов и, в некоторых случаях, другие услуги, такие как, к примеру, уборка помещений. Платежи согласовываются перед подписанием соглашения о ГЧП, а некоторые или все платежи будут привязаны к инфляции.
SPV затем будет заключать договоры с компаниями, занимающимися строительством и управлением объектами, а также и с другими поставщиками. SPV будет использовать частное и в отдельных случаях — государственное финансирование, привлеченное для оплаты строительства. Главный подрядчик строительства, скорее всего, будет первоначальным акционером SPV, равно как и другие подрядчики и поставщики также могут быть акционерами-инвесторами.

Потенциальные выгоды от ГЧП

Давайте начистоту: правительство может привлекать финансирование по более низким процентным ставкам, чем частный сектор.

Однако оно делает исключение для ГЧП в силу того, что ГЧП может обеспечить повышение эффективности при осуществлении проекта:
Определенность в отношении стоимости строительства
Так как частный партнер несет риск перерасхода средств на строительство, то он приложит все усилия, чтобы построить объект в рамках бюджета
Повышение эффективности эксплуатации
Поскольку SPV несет ответственность за эксплуатацию объекта, у него есть стимул рассмотреть вопрос о том, как она может сократить долгосрочные эксплуатационные расходы
Более высокое качество обслуживания объекта
ГЧП по модели PFI требует, чтобы объект поддерживался в надлежащем состоянии в течение срока действия соглашения о ГЧП. Это может принести пользу пользователям (учителям, ученикам), а также привести к увеличению срока службы объекта.

Стоимость строительства

Повышение определенности в стоимости строительства не обязательно означает, что затраты государственного сектора на то же строительство будут ниже: некоторые проекты ГЧП устанавливают и согласовывают с госпартнером более высокую стоимость строительства, в том числе и для покрытия непредвиденных расходов.
Но, если мы говорим о школах, то риск того, что их строительство будет более сложным, а значит, более дорогим, невелик. У проектировщиков и строителей накоплен значительный опыт по строительству, в общем-то типовых зданий.

Эффективность эксплуатации

Речь идет о так называемых «мягких» услугах — то есть услугах, не связанных с конструктивными элементами здания: уборке помещений, организации питания школьников, охране и т.д.
Кстати, это есть предмет переговоров при подготовке проекта соглашения — в той же Великобритании именно якобы «завышенная» цена на «мягкие» услуги спровоцировала приостановку всех процессов по ГЧП в стране.

Техническое обслуживание

Соглашения о ГЧП предусматривают, что техническое обслуживание и текущий ремонт зданий должны содержаться в соответствии с определенными стандартами: часть единого платежа направляется как раз-таки на эти цели.

Но как ни странно, госпартнеры в постсоветском пространстве не особо много внимания уделяют детальному описанию стандартов и системе штрафов за их недостижение, обходясь общими фразами.
К примеру, если выбито окно, то необходимо указать, в течение какого времени будет установлено временное покрытие (фанера) и в течение какого времени будет восстановлено остекление…

Одним из преимуществ ГЧП является то, что в случае возникновения проблем со зданием, например, из-за первоначальных строительных работ, ответственность за это будет нести частный, а не государственный сектор: SPV производит ремонт/восстановление за свой счет

Потенциальные недостатки ГЧП

Опасности

Честно говоря, опасностей в проектах ГЧП чрезвычайно много. Можно взять, как пример, Португалию, с ее кризисом ГЧП в 2000-х годах и мы можем увидеть знакомые черты:

• Отсутствие квалификации в государственном секторе, явилась одной из причин провала со стороны правительства, в частности при столь интенсивном использовании ГЧП. При переговорах отмечали «хрупкую»позицию представителей государства и неумение отстаивать общественные интересы
• Португальские инвестиции в ГЧП в значительной степени были сориентированы на новую инфраструктуру с большим объемом инвестиций на каждый из проектов, а не на создание объектов, ориентированных на оказание услуг
  Как следствие, были приняты необъективные решения в отношении разработки новых «позолоченных» проектов вместо того, чтобы более эффективно и гибко использовать существующие проекты или просто сосредоточиться на том, что было необходимо обществу.
  Это приводило к тому, что существующая инфраструктура продолжала разрушаться, и отвлекала все больше средств вместо направления их в формирование новых инфраструктур
• Чрезмерное число органов власти, участвующих в португальском государственно-частном партнерстве, отчасти являлось результатом процесса «институционального рассредоточения». Это привело к размыванию ответственности и введению неэффективных и бюрократических процедур в отношении процессов ГЧП. Кроме того, основные вопросы, которые обсуждались на заседаниях различных комитетов, не раскрывались, даже коллегам из других министерств, и это привело к отсутствию прозрачности и подотчетности при оценке инициатив и при присуждении контрактов по проектам
• Работа на различных этапах проекта, осуществляемая различными министерствами, комитетами, учреждениями, подразделениями требует наличия эффективной практики передачи знаний от одного органа к другому, в противном случае знания, полученные на основе опыта, не применяются на всех этапах или в рамках новых проектов. Передача знаний от органов, ответственных за оценку проекта и проведение тендеров к органу, управляющему проектом, и наоборот, позволило бы избежать предвзятости в планировании и оценке проектов ГЧП
• Оптимизм в прогнозировании спроса явился одной из проблем, приведшей к завышенным ожиданием улучшений в будущих контрактах. Португалия, по мнению специалистов, явилась примером страны, в которой «конкуренция между проектами и органами власти создает такую систему стимулов, которая делает оправданным для «промоутеров-продвигателей» проектов делать акцент на преимуществах и вообще не упоминать про затраты и риски»
• Жесткое регулирование проектов ГЧП в Португалии, однако, не означает, что процедуры соответствовали закону. Обязательная оценка проектов ГЧП, например, не соблюдалась, а для присуждения контрактов на прямых переговорах было введено специальное законодательство в обход закона, регулирующего закупочные процедуры…

Дополнительные расходы

Наиболее заметным недостатком ГЧП является более высокая стоимость финансирования. Ориентировочная стоимость капитала для ГЧП на 2%-4% выше стоимости государственных займов.

Есть еще один существенный момент: небольшие изменения в стоимости привлекаемых финансовых средств могут оказать значительное влияние на расходы по проекту.
Пример: проценты по кредиту в размере 100 млн. долларов в течение
30 лет в размере 2% выльются в 34 млн. долларов; а вот увеличение до 4% увеличивает процентные платежи почти вдвое — 73 млн. долларов США.

Недостаточная гибкость в части изменений условий

Сама структура проектов ГЧП предполагает, что в реализации проектов большую роль играют кредиторы и инвесторы.
И некоторые изменения в соглашении о ГЧП, даже если они очевидны, иногда не поддерживаются ни кредиторами, ни инвесторами — слишком тяжелая по времени и ресурсам процедура внесения изменений в документы, подписанные как часть «договорной» обвязки проекта.
То же самое, кстати, касается и государственного партнера — ведь потом ему придется объяснять различным органам, почему было принято именно такое, а не другое решение…

Правительство также может быть вынуждено платить за построенные объекты, в которых оно больше не нуждается: у всех в памяти школа Parklands High School в Ливерпуле, построенная в 2002 году и закрытая в 2014 году.
Местная мэрия платит 4 миллиона фунтов стерлингов в год за пустующее здание стоимостью почти 100 миллионов фунтов стерлингов и будет еще платить аж до 2028 года.